A depiction of Sisyphos
U medijima danima provejava vest da novi Zakon o radu „samo što nije“. Kažu, ostalo je još samo da se usaglasi rešenje koje se tiče proširenog dejstva kolektivnih ugovora. Tako kaže i ministar Vulin na internet stranici Ministarstva za rad, zapošljavanje, socijalna i boračka pitanja (http://www.minrzs.gov.rs/cir/aktuelno/item/542-bitno-pribliziti-stavove-o-zakonu-o-radu).
Na stranu to što u najavi nije novi Zakon o radu, već Zakon o izmenama i dopunama Zakona o radu. Ne donosi se dakle novi, već se samo menja postojeći. Imajući u vidu koliki je obim izmena u pitanju svrsishodnije bi bilo da se odista donese novi zakon – ali u argumente i kontraargumente za tako nešto nema svrhe ulaziti, umni ljudi na vlasti su odredili taktiku promena, i time je taj deo priče završen.
Ono o čemu međutim vredi pisati jeste da se za donošenje izmena i dopuna Zakona o radu vezuje mnogo spornih pitanja a čini se da prošireno dejstvo kolektivnih ugovora samo dobro dođe kao manevarska tačka, kako bi se usvajanje spornog zakona odložilo za period sredine jula, kada će izazvati najmanje reakcija javnosti. Stara škola, nasleđena od prethodnih vlasti.
U moru potencijalno loših izmena postojećeg Zakona o radu, razmotrimo samo neke od njih koje će čini se najviše interesovati zaposlene, i sve one koji vole tako da se osećaju iako ni danas, pre izmena Zakona, ne ostvaruju ni delić trenutno garantovanih prava iz radnog odnosa. Za ovu analizu korišćen je tekst izmena i dopuna koji se nalazio na sajtu Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja 11. juna 2014. godine, a koji je u trenutku pisanja uklonjen, verovatno zbog eventualnih daljih usaglašavanja; adresa na kojoj se kratko vreme nalazio dokument sa izmenama i dopunama: http://www.minrzs.gov.rs/cir/dokumenti/rad/propisi-u-pripremi.
Način donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o radu možda najupečatljivije govori o tome koliko je mali demokratski potencijal aktuelne izvršne i zakonodavne vlasti. Donošenje Zakona najavljeno je po hitnom postupku, bez održavanja javne rasprave. Kao što je već rečeno, Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja postavilo je na svome sajtu pregled odredbi koje se menjaju i dopunjuju. Nije, međutim, ostavljena mogućnost da se ovaj dokument komentariše, odnosno da građani daju svoje predloge za njegovo unapređivanje, a nakon nekoliko dana i taj tekst je nestao sa sajta. Nije održana nijedna stručna rasprava, otvorenog ili zatvorenog tipa, na kojoj bi šira stručna javnost mogla da iskaže mišljenje o budućim zakonskim rešenjima. Predsednica Narodne skupštine Republike Srbije izjavila je za list Politika 19. juna 2014. godine da se pod javnom raspravom podrazumevaju razgovori sa sindikatima, „medijska propraćenost“, ocene stručnjaka, kao i sama skupštinska rasprava (ceo tekst o analizi donošenja zakona po hitnom postupku Sistemski zakoni bez javnih rasprava, može se pročitati na adresi http://www.istinomer.rs/bonus/pratimo-skupstinu/sistemski-zakoni-bez-javnih-rasprava/).
Iako u samom obrazloženju izmena i dopuna Zakona o radu (koje nije bilo dostupno u okviru pomenutog dokumenta na sajtu Ministarstva!) stoji da je Zakon o radu sistemski zakon, nisu poštovani ni Zakon o državnoj upravi, kao ni Poslovnik Vlade Srbije, kojim je ovo pitanje detaljno uređeno. Članom 41. Poslovnika određena je obaveza održavanja javne rasprave prilikom pripreme novog sistemskog zakona, odnosno pripreme zakona o izmenama i dopunama zakona. Postupak javne rasprave započinje objavljivanjem javnog poziva za učešće u javnoj raspravi sa programom javne rasprave na internet stranici predlagača i portalu e-uprave. Javni poziv sadrži i informacije o obrazovanju i sastavu radne grupe koja je pripremila nacrt odnosno predlog akta koji je predmet javne rasprave. Program javne rasprave obavezno sadrži: nacrt odnosno predlog akta koji je predmet javne rasprave sa obrazloženjem i prilozima utvrđenim ovim poslovnikom, rok za sprovođenje javne rasprave, važne informacije o aktivnostima koje se planiraju u okviru javne rasprave (održavanje okruglih stolova, tribina, adresu i vreme njihovog održavanja i dr.), način dostavljanja predloga, sugestija, inicijativa i komentara, kao i druge podatke značajne za njeno sprovođenje. Rok za dostavljanje inicijativa, predloga, sugestija i komentara u pismenom ili elektronskom obliku iznosi najmanje 15 dana od dana objavljivanja javnog poziva. Javna rasprava traje najmanje 20 dana a predlagač je dužan da objavi izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi na svojoj internet stranici i portalu e-uprave, najkasnije u roku od 15 dana od dana okončanja javne rasprave. Ništa od navedenog nije poštovano u slučaju donošenja izmena i dopuna Zakona o radu. To, međutim, nije sprečilo ministarku Kori Udovički da izjavi kako vlastima nije ni potrebno poštovanje zakona, jer su za svoje „reformsko“ delovanje dobile podršku na izborima (Zakon o radu usvojen na izborima, tekst se može pročitati na adresi http://www.b92.net/biz/vesti/srbija.php?yyyy=2014&mm=07&dd=02&nav_id=871639).
Hajde onda da se pozabavimo reformskim potencijalom izmena i dopuna, kakav je to novi sistem predviđen u radnim odnosima koji će tako drastično pozitivno delovati na poslodavce, zaposlene, investitore? Navodimo samo neke od indikativno loših rešenja:
1. Rad na određeno vreme je detaljnije regulisan, ali uz ozbiljne nedostatke. Najpre, nije prihvaćen predlog sindikata da se procentualno ograniči broj zaposlenih na određeno vreme i radno angažovanih bez radnog odnosa kod poslodavca, kao ni o broju sukcesivnih ugovora koje poslodavac može ponuditi zaposlenom bez obzira na opis poslova. Potom, trajanje rada na određeno vreme je produženo na 24 meseca (što je samo po sebi dobro) ali je, kao što je rečeno, regulisano da poslodavac sa zaposlenim može da zaključi neograničen broj ugovora o radu u tom periodu, što će samo pospešiti zloupotrebe angažovanja zaposlenih na po mesec dana kako bi se obezbedila njihova „poslušnost“ i sprečilo reagovanje na nezakonite uslove rada kod poslodavca (npr. zabranu organizovanja sindikata, neplaćanje prekovremenog rada, uskraćivanje prava na godišnji odmor, i slično). Konačno, izuzeci od pravila „24 meseca“ su tako široko postavljeni, da će sasvim sigurno dovesti do zloupotreba i tumačenja koja neće ići u korist zaposlenih na određeno vreme.
2. Broj dana plaćenog odsustva u toku jedne kalendarske godine smanjen je sa sedam na pet. Obrazloženje za takvu meru nije dato.
3. Minimalna cena rada određuje se do 15. septembra tekuće godine, za celu narednu godinu. Ovakvo rešenje je čini se besmisleno, jer će najniža cena rada – čak iako je realno utvrđena u trenutku donošenja odluke o tome – izgubiti značajno na svojoj vrednosti u narednih 15-18 meseci kada će prestati da se primenjuje – to potvrđuju stopa inflacije i stopa rasta potrošačkih cena, kretanje kursa dinara, kretanje prosečnih zarada, što su neki od elemenata na osnovu kojih se izračunava (ili bi morala da se izračunava). Takođe, u izmenama i dopunama Zakona nema ni reči o zloupotrebi minimalne zarade od strane poslodavaca koji isplaćuju minimalnu zaradu + 1 dinar, i za poslove za koje je očigledno da vrede daleko više.
4. Smanjenje roka za pokretanje radnog spora a povećanje rokova za otkaz ugovora o radu iz određenih otkaznih razloga, jedna je od posebnih besmislica učinjenih izmena. Obrazloženje rešenja o skraćivanju roka za pokretanje radnog spora sa 90 na 60 dana jeste da su prekluzivni rokovi obično još kraći (što nije tačno, a i da jeste tačno nema nikakvog smisla porediti rokove na takav način) kao i da se na taj način poslodavcima omogućava da se što pre reši neizvesnost oko toga da li će zaposleni pokrenuti radni spor (?!) U situaciji kada još uvek nije regulisano pružanje besplatne pravne pomoći građanima, kao i kada je sasvim izvesno da, imajući u vidu prirodu spora, zaposleni neće moći sebi da priušti profesionalno zastupanje na sudu, ovakva rešenja deluju krajnje neodgovorno.
5. Nezakonit otkaz i (ne)zakonitost postupanja poslodavca prema procesnim odredbama otkaznog postupka regulisani su veoma neuobičajeno. Naime, Zakon pravi razliku između kršenja procesnih odredbi o otkazivanju ugovora o radu (otkaznog postupka) i kršenja materijalnih odredbi (otkaznih razloga), na taj način po prvi put uvodeći u pravni sistem gradaciju nezakonitog postupanja poslodavca, čak i kada je to postupanje izvršeno sa očiglednom namerom. Pri tome se jasno predviđa da je kršenje procesnih odredbi Zakona zapravo „manje“ nezakonito od kršenja materijalnih odredbi. Tako se, između ostalog, utvrđuje da se nezakonito sprovođenje otkaznog postupka neće smatrati „očigledno nezakonitim“ u smislu korišćenja ovlašćenja inspektora rada da vrati zaposlenog koji je nezakonito otpušten na rad, do okončanja radnog spora koji je pokrenuo. Time je praktično ozakonjena praksa poslodavaca da otkaze saopštavaju usmeno, bez otkaznog roka i bez adekvatnog obrazloženja – otpušteni praktično neće imati druga prava osim da pokrene radni spor, i čeka nekoliko godina dok se isti ne okonča.
6. Utvrđivanje reprezentativnosti jedan je od velikih problema Zakona o radu, a čini se da usvojenim rešenjima neće biti okončana agonija sindikata i udruženja poslodavaca koja ističu da poseduju svojstvo reprezentativnosti. Smanjenjem kvoruma i potrebne većine za izglasavanje odluka u Odboru za reprezentativnost, neće se odblokirati njegov rad. Naprotiv, ovakvo zakonsko rešenje samo zbližava postojeće subjekte sa svojstvom reprezentativnosti da zajedničkom akcijom i dalje uspešno blokiraju procese utvrđivanja i preispitivanja reprezentativnosti.
Prelazne i završne odredbe, koje do sada nisu nijednog trenutka bile dostupne javnosti, kriju još dva „reformska“ rešenja:
1. Najpre, ukidaju se radne knjižice. To jeste trend u svetu, kao i u okruženju. Međutim, čini se da se prevelika vera polaže u Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja, koji se za sada pokazao krajnje nepouzdanim. Gotovo je izvesno da će ovo rešenje izazvati probleme u praksi, odnosno da će nakon 2016. godine, za kada je zakazano ukidanje radnih knjižica, u pojedinim situacijama biti jako teško dokazati ostvareni staž penzijskog osiguranja.
2. Ako sve prethodno nije bilo dovoljno da se stekne negativna slika o predloženom tekstu, dolazi i „šlag na tortu“ – rešenje prema kojem će svi kolektivni ugovori u Republici Srbiji prestati da važe u roku od šest meseci, bez obzira na to da li su usklađeni sa izmenama i dopunama Zakona o radu, ili ne! Član 111. doslovno glasi:
„Odredbe kolektivnog ugovora koji je na snazi na dan stupanja na snagu ovog zakona, a koje nisu u suprotnosti sa ovim zakonom, ostaju na snazi do isteka važenja kolektivnog ugovora, odnosno do zaključivanja kolektivnog ugovora u skladu sa ovim zakonom, a najduže šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Ministarstvo je dužno da obaveštenje o prestanku važenja posebnih kolektivnih ugovora iz stava 1. ovog člana objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije.“
Niti jedan od prethodnih Zakona o radu ne poznaje slično rešenje. U prelaznim i završnim odredbama Zakona o radu iz 2005. godine stoji ograničenje važenja kolektivnih ugovora donetih pre 2001. godine, koje iznosi šest meseci; ovi ugovori su međutim bili doneti prema Zakonu o radnim odnosima koji je bio na snazi pre donošenja Zakona o radu 2001. godine, i nisu donošeni na određeno vreme – vremensko ograničenje njihovog važenja je kasnije uvedeno, pa je bilo nužno staviti ih van snage u nekom trenutku. Ovo nije identična situacija, i nema opravdanja za ovakvo rešenje. Vraćanje Srbije u period bez kolektivnih ugovora značiće dodatno drastično otežanje položaja zaposlenih – otuda i sumnja u „vest“ sa početka teksta da je prošireno dejstvo kolektivnih ugovora glavna tačka spoticanja.
Nedostaci Zakona se međutim ne ogledaju samo u onome što u tekstu piše, već i u onome što bi trebalo da piše a nije našlo svoje mesto u konačnom tekstu.
1. Definicija zaposlenog ostala je potpuno ista, nema nikakvog progresa kada je reč o savremenom tumačenju ovog pojma i približavanju statusa zaposlenog u radnom odnosu i radno angažovanog lica van radnog odnosa. Drugim rečima, radno angažovana lica po ugovoru o delu ili ugovoru o obavljanju privremenih i povremenih poslova, iako kod pojedinih poslodavaca predstavljaju značajan udeo radno angažovanih, ostaju u potpunosti uskraćena za bilo koja prava iz radnog odnosa (osim iz socijalnog osiguranja, koja su već imala ranijim izmenama radnog zakonodavstva).
2. Nema ni pomena o disciplinskom postupku, iako su uvedene disciplinske sankcije. Ostaje da se vidi koliko će to zloupotreba izazvati u praksi, posebno kada se ovakva rešenja „upare“ sa novim rešenjima koja se vezuju za nezakonit otkaz ugovora o radu.
3. Agencije za privremeno zapošljavanje nisu našle mestu ni u ovoj verziji zakona. Tako je nekoliko desetina hiljada zaposlenih (prema nekim procenama, možda i više od 100.000) i dalje u zoni deregulisanosti. Ironično je i to što se na taj način izbegava ispunjenje preuzetih međunarodnih obaveza, odnosno usaglašavanje sa potvrđenom Konvencijom 181 Međunarodne organizacije rada o privatnim agencijama za zapošljavanje, a jedna od krilatica „reformatora“ upravo je bila da su izmene Zakona o radu nužno potrebne zbog usaglašavanja sa prihvaćenim međunarodnim instrumentima, i harmonizacije sa pravnim tekovinama Evropske unije.
4. Nažalost, ni u ovoj radnoj grupi nije postojalo razumevanje za upućivanje iz Zakona o radu na Zakon o zabrani diskriminacije. Naprotiv, u konačnoj verziji je samo (bez ikakve potrebe i smisla) u Zakon o radu preuzeta jedna od odredbi Zakona o zabrani diskriminacije, o prebacivanju tereta dokazivanja, čime se nastavlja agonija paralelne primene oba propisa u parničnim postupcima pred sudom, koja dovodi do tumačenja da je spor povodom diskriminacije na radu – radni spor, što jednostavno ne odgovara prirodi spora, kao ni smislu postojanja Zakona o zabrani diskriminacije.
5. Vezano za inspekciju rada, kojoj je u tekstu posvećena izvesna pažnja, nedostaju tri važne odredbe. Prvom bi se veoma detaljno uredile nadležnosti inspekcije rada (u trenutnoj verziji postoje neki pokušaji da se to uredi). Drugom bi se definisalo veoma jasno šta se podrazumeva pod „očiglednom povredom prava zaposlenog“ koja je veoma važna u kontekstu primene pravila o nezakonitom otkazu i vraćanju zaposlenog na rad do okončanja radnog spora – kao što je već objašnjeno, čini se da će se ovde primenjivati restriktivno tumačenje. Konačno, trećom bi se utvrdila odgovornost inspektora(ta) rada za neobavljanje poslova iz zakonom propisane nadležnosti, odnosno za nesavesno, zlonamerno, protivpravno obavljanje istih.
Ukoliko bi se morala dati opšta ocena izmena i dopuna Zakona o radu, može se konstatovati da je taj tekst kao ružna sestra takozvane „Radulovićeve verzije Zakona o radu“ koji je povučen iz procedure početkom ove godine, da bi najavio početak predizborne kampanje. Bilo bi preterano reći da je povučeni tekst bio Pepeljuga. Ali je svakome ko pročita i poredi ova dva teksta jasno da su prvi pisali stručni ljudi vođeni pre svega idejom osavremenjavanja radnog zakonodavstva. Uključujući tu i neke bolne i nepopularne promene, kao i neka diskutabilna rešenja – postojao je jasan pravac na kojem su zakonopisci stvorili novi koncept. U trenutno aktuelnom tekstu izmena i dopuna, koncepta nema. Radni odnos je delikatna ravnoteža dve strane koje po prirodi njihovog položaja nisu jednake. Socijalni dijalog je srž uspostavljanja svojevrsnog egaliteta, a ne intervencija države. Analizirani tekst ne poznaje takvu ravnotežu. Više nalikuje na spisak lepih želja poslodavaca, koje su čini se ispunjene preko svakih realnih očekivanja. Zato poslodavci ponovo veruju u Deda Mraza. Kome će nakon usvajanja izmena i dopuna verovati zaposleni i kakva će biti njihova reakcija, ostaje da se vidi.
Mario Reljanović, docent na Pravnom fakultetu Univerziteta Union i sekretar Pravne klinike za radno pravo.
Peščanik.net, 04.07.2014.
Radne žene, 22.01.2015.