Flickr, Jason Knight
Izmene i dopune Zakona o radu najavljivane su i usvojene kao perjanica budućeg progresa države. Osim što to jednostavno nije i ne može biti istina, jer se radi o manjkavom tekstu koji će biti masovno zloupotrebljen, sa jedinim mogućim ishodom drastičnog pogoršanja položaja zaposlenih – valjalo bi se osvrnuti i na dve vrste izmena i dopuna, koje uglavnom prema sadržini prkose zdravom razumu. One su, za potrebe ove analize, svrstane u dve kategorije: „zla namera“ i „potpuni diletantizam“.
„Zla namera“ je tip izmena i dopuna kojima su namerno i bez ikakvog potencijalno racionalnog obrazloženja zaposlenima umanjena ili uskraćena pojedina prava, odnosno mogućnosti da zaposleni neka prava ostvare ili ih zaštite. Drugim rečima, ova kategorija pripada onim poklonima koje su poslodavci dobili od zakonodavca, a da nisu ni smeli da ih traže – jer opravdanja za tako nešto nije bilo.
„Potpuni diletantizam“ se odnosi na izmene i dopune Zakona o radu koje su – jednostavno loše. One su najčešće nastale kao posledica činjenice da su pred „stručnjake“ u radnoj grupi koja je pisala tekst postavljeni veoma precizni ciljevi, ali su često normativne tehnike za njihovo ostvarivanje ostale misterija. Tako se desilo da se dobiju odredbe koje su neprimenjive bez dopunskih pojašnjenja jer – nikome nije jasno šta se njima želelo regulisati i postići. Da ironija bude veća, tumačenja tih odredbi počela su, odmah po stupanju izmena i dopuna na snagu, da stižu iz Ministarstva rada. Niko ne pominje činjenicu da mišljenje državne uprave nije autentično mišljenje – takav epitet može nositi samo mišljenje zakonodavca, a to je čak i u ovim vremenima, kada zakonodavna vlast praktično samo statira da bi sprovodila odluke donete na Vladi ili u gluvim sobama, jedino autentično mišljenje koje može biti obavezujuće. Mišljenje organa državne uprave dakle nije obavezujuće (član 80. stav 2. Zakona o državnoj upravi, „Sl. glasnik RS“, br. 79/2005, 101/2007 i 95/2010), ali je intrigantno („zabavno“ ipak ne bi bio adekvatan izraz u ovako ozbiljnoj situaciji) sačekati da vidimo šta će nam veliki magovi radnog prava otkriti tumačenjem nečega što se zdravim razumom i pravnim metodama – protumačiti ne može.
Ove dve vrste odredbi su dakle zanimljive, najviše zato što otkrivaju put u paralelnu realnost u kojoj očigledno obitava ministar rada Vulin, kada bez ikakvog blama izjavljuje kako su izmenama i dopunama Zakona o radu radnici zapravo dodatno zaštićeni (samo površno pretraživanje će otkriti neke naslove u medijima, kako pre tako i nakon usvajanja izmena i dopuna: Zakon o radu gotov, korist svima, Vulin: Prava radnika neće biti ugrožena, Vulin: Zakon daje veća prava inspekciji koja štiti radnike, Završena rasprava o Zakonu o radu, glasanje sutra, Vulin: Vodilo se računa o pravima radnika).
Evo dakle nekih upečatljivih rešenja iz izmenjenog i dopunjenog Zakona o radu.
Zla namera
1. Brisanje stava 3. u članu 178. kojim je bilo određeno da zaposleni koji da otkaz zbog nezakonitog ponašanja poslodavca ima sva prava kao da mu je nezakonito prestao radni odnos. Drugim rečima, ovim pravilom su se poslodavci sprečavali da vrše pritisak na zaposlene da sami otkažu ugovor o radu različitim nezakonitim radnjama koje se mogu podvesti pod zlostavljanje ili diskriminaciju, ali ponekad predstavljaju i krivično delo. Praksa obiluje ovakvim primerima – zaposleni su međutim izmenama Zakona o radu ostali bez zaštite – naravno, bez obrazloženja. Jer, kako bi zakonodavac mogao da obrazloži da poboljšava položaj poslodavca koji krši zakon, i na taj način mu posredno šalje poruku kako će se takvo ponašanje tolerisati?
2. Skraćivanje ili produžavanje različitih rokova – ovde je do izražaja došla sva darežljivost zakonodavca prema poslodavcima. Izmenjeni su sledeći rokovi:
– Rokovi zastarelosti za otkazivanje ugovora o radu (kako će kasnije biti pojašnjeno, to su istovremeno i rokovi za izricanje disciplinskih sankcija) su duplirani, pa tako sada subjektivni rok iznosi šest meseci umesto ranija tri meseca, dok je objektivni rok produžen sa šest meseci na godinu dana. Obrazloženje: poslodavci nisu uspevali da utvrde činjenice na vreme i sprovedu ceo otkazni postupak, pa je često dolazilo da zastarevanja disciplinskih otkaznih razloga. Na stranu to što se ovime neefikasan poslodavac tapše po ramenu i nagrađuje produžavanjem roka, valjalo bi razmisliti koja je bila svrha relativno kratkih rokova. Otkaz ugovora o radu je ozbiljna stvar, i može se izreći samo za ozbiljna kršenja radne discipline ili radne obaveze – dakle, za neko ponašanje koje sigurno ne može da prođe neopaženo kod poslodavca i da ne izazove njegovu trenutnu reakciju. Potom, ukoliko prođe šest meseci a zaposleni ne ponovi prestup ili ne načini novi, očigledno je da se ne radi o obrascu ponašanja već je u pitanju bio izolovani incident zbog kojeg nije ni pravično izreći meru otkaza ugovora o radu. Za pravičnost, međutim, pisci izmena Zakona o radu nisu čuli, ili nisu previše brinuli o tom aspektu (iako je on možda i najvažniji u uspostavljanju krhke i samo približne ravnoteže odnosa snaga u radnom odnosu).
– Sa druge strane, potpuno različita argumentacija je primenjena u slučaju skraćenja prekluzivnog roka za pokretanje radnog spora sa 90 na 60 dana. Prekluzivni rok u pravu znači da njegovim protekom zaposleni gubi pravo na sudsku zaštitu prava koje mu je povređeno. A poslodavac iz celog postupka izlazi potpuno „čist“, šta god da je uradio (osim naravno ukoliko se može voditi i neka druga vrsta postupka a ne samo radni spor). Obrazloženje ovakvog poteza je neverovatno – ovime se garantuje pravna sigurnost poslodavcu, tj. poslodavac neće biti u neizvesnosti da li će se pokretati radni spor ili ne! Kao što je već o tome pisano (Sofija Mandić – Da nam živi rad), onda bi trebalo ukinuti radni spor i sudsku zaštitu prava zaposlenih – tako će se dostići „ideal“ potpune pravne sigurnosti voljenog nam poslodavca koji krši zakone. Mogu samo da dodam i svoje viđenje – poslodavac će potpuno biti siguran da protiv njega neće biti vođen radni spor (ili da zaposleni neće imati nikakve šanse za uspeh u istom) ukoliko – postupa po zakonu. To je najbolji osnov pravne sigurnosti. Ovako smo međutim dobili samo još jednu odredbu kojom se stimuliše nezakonito postupanje poslodavca.
– Rok za čije skraćivanje nije bilo obrazloženja prilikom donošenja – a razlog tome je verovatno činjenica da se on ne može racionalno obrazložiti – jeste situacija u kojoj je zaposleni otpušten zato što je prestala potreba za njegovim radom kod poslodavca (tzv. tehnološki višak). Ranije je takav bivši zaposleni imao prednost ukoliko poslodavac odluči da ponovo zaposli izvršioca na istim poslovima u roku od šest meseci od dana otpuštanja. Sada je taj rok skraćen na tri meseca. Kako to objasniti? Poslodavac u navedenoj situaciji nije bio nezadovoljan radnim učinkom, disciplinom ili znanjem zaposlenog – otpustio ga je zato što mu je zaposleni bio finansijski teret u situaciji izvršavanja manjeg obima poslova. Zašto onda poslodavac nema interesa da se, ukoliko se obim poslova ponovo uveća, obrati bivšem zaposlenom i ponovo ga primi na rad, posebno imajući u vidu da je reč o licu koje je upoznato sa procesom rada i načinom obavljanja poslova i koje će se odmah uklopiti u radnu sredinu? Odgovor je pre svega u tome što se institut tehonološkog viška masovno zloupotrebljava kako bi se poslodavac „oslobodio“ zaposlenog prema kojem gaji lični animozitet, ili kako bi se na to radno mesto dovelo „lice od interesa“ za poslodavca (mnogo puta pominjane sestričine, svastike i ostali). Otuda je i pređašnji rok od šest meseci veoma često kršen, i očigledno je smetao. Ovo se ne odnosi samo na državna preduzeća, javna preduzeća i ustanove, već i na privatne poslodavce sa velikim brojem zaposlenih – u takvim sistemima o sudbini zaposlenih često odlučuje srednji menadžment koji pri tome deluje više vođen privatnim interesima, nego interesima poslodavca. Imajući u vidu zloupotrebe koje su vršene i pre izmena ove odredbe, može se zaključiti da je zakonodavac još jednom izašao u susret poslodavcima, ovoga puta u cilju legalizacije dosadašnje nezakonite prakse.
3. Odredbe o nezakonitom otkazu i naknadi štete predstavljaju posebno srozavanje ne samo prava zaposlenog, nego i osnovnog prava na dostojanstvo ličnosti i dostojanstvo rada. O njima je već pisano (Mario Reljanović – Sve neistine o izmenama i dopunama Zakonu o radu) i na ovom mestu će biti samo pomenute kao naročito težak udarac na zaposlene, i istovremeno nezamisliva legalizacija potencijalne bahatosti poslodavaca.
Potpuni diletantizam
1. Najpre, valjalo bi pomenuti regulisanje godišnjih odmora. U ovoj oblasti su uvedene značajne novine. Godišnji odmor se ne može prenositi sa prethodnog poslodavca na aktuelnog – to znači da zaposleni ne može da koristi neiskorišćeni godišnji odmor ukoliko promeni posao. Kao „kompenzaciju“ za ovu nečuvenu meru, zakonodavac je ponudio ni manje ni više nego – naknadu štete za neiskorišćeni godišnji odmor u slučaju prestanka radnog odnosa. Međutim, zakonodavcu se potkrala jedna „manja“ greška. Na stranu to što je naknada štete u prethodnom zakonskom tekstu bila predviđena samo kao izuzetna mera kažnjavanja poslodavca koji zaposlenom ne omogući korišćenje godišnjeg odmora, a ne kao pravilo. Na stranu i to što je svrha godišnjeg odmora – upravo odmor zaposlenog, i nema tih para koje će moći da otkupe ovo pravo (kojeg inače, prema slovu Zakona o radu, zaposleni baš zato ne može da se odrekne). Na stranu i činjenica da se ovime može doći u situaciju da zaposleni koji češće menja poslodavca (navodno je Zakon o radu baš izmenjen tako da promoviše i podstiče „fluktuaciju zaposlenih“) uopšte ne dođe u situaciju da koristi godišnji odmor u dužem vremenskom periodu. Na stranu sve to, jer kao što je već očigledno zakonodavcu prava zaposlenog uopšte nisu bila prioritet prilikom pisanja izmena i dopuna. Potpuno ludilo ovog normativnog rešenja dolazi do izražaja kada se pročita odredba iz člana 76. stav 1: „U slučaju prestanka radnog odnosa, poslodavac je dužan da zaposlenom koji nije iskoristio godišnji odmor u celini ili delimično, isplati novčanu naknadu umesto korišćenja godišnjeg odmora, u visini prosečne zarade u prethodnih 12 meseci, srazmerno broju dana neiskorišćenog godišnjeg odmora“. U slučaju prestanka radnog odnosa! Prestanka iz bilo kojeg razloga. To znači da će pravo na naknadu štete imati i zaposleni koji npr. učini krivično delo na radu i ošteti poslodavca za višemilionski iznos, zbog čega dobije i otkaz ugovora o radu (dakle, prestao mu je radni odnos) i višegodišnju zatvorsku kaznu. Dobiće, da budemo pomalo zluradi, i onaj zaposleni koji fizički napadne direktora i dobije otkaz zbog kršenja radne discipline i krivičnu prijavu – i on će imati pravo na naknadu štete zbog neiskorišćenog godišnjeg odmora.
– Još jedna nedoumica koja se tiče godišnjeg odmora jeste: kada se stiče pravo na puni godišnji odmor? Nejasna regulativa već je počela da stvara poteškoće poslodavcima i zaposlenima. Član 68. stav 2. Zakona o radu je naizgled (ali samo naizgled) jasan: „Zaposleni stiče pravo na korišćenje godišnjeg odmora u kalendarskoj godini posle mesec dana neprekidnog rada od dana zasnivanja radnog odnosa kod poslodavca“. Dakle, nakon mesec dana dana se može koristiti godišnji odmor, ali u kojem trajanju? Odredba člana 72. o srazmernom godišnjeg odmoru određuje da zaposleni ima pravo na dvanaestinu godišnjeg odmora (srazmerni deo) za svaki mesec dana rada u kalendarskoj godini u kojoj je zasnovao radni odnos ili u kojoj mu prestaje radni odnos. Šta ovo u praksi znači? Dosta toga. Na primer, zaposleni koji zasnuje radni odnos 1. januara, neće imati pravo na puni godišnji odmor sve do 1. januara naredne godine (ako nedostatak odredbe o sticanju prava na puni godišnji odmor u godini u kojoj nije zasnovan radni odnos tumačimo tako da je dovoljno da nastupi kalendarska godina da bi zaposleni ostvario prava; ukoliko se ekstenzivno tumači citirana odredba člana 68. – mada nema realnih razloga za takvim nečim – pravo na puni godišnji odmor bi stekao 1. februara svake kalendarske godine). Istina, zaposleni može koristiti godišnji odmor već posle mesec dana, ali samo srazmerni odmor a ne punih 20-ili-više dana. Sa druge strane, zaposleni koji zasnuje radni odnos 15. decembra, takođe će steći pravo na puni godišnji odmor 1. januara naredne godine (nastupanjem kalendarske godine u kojoj nije zasnovao radni odnos). Prvi zaposleni dakle do ostvarivanja prava na puni godišnji odmor mora da provede na radu 12 meseci, a drugi 15 dana (ili kraće).
Do ovoga je došlo zbog brisanja odredbe o sticanju prava na puni godišnji odmor nakon šest meseci neprekidnog rada kod poslodavca. Niko ne može da objasni zašto je ta odredba obrisana. Međutim, tu apsurdi ne prestaju. Srazmerni godišnji odmor u godini u kojoj zaposlenom prestaje radni odnos takođe može dobiti zanimljive ishode u praksi. Nije neverovatno da zaposleni koji želi da da otkaz iskoristi novu situaciju. Taj zaposleni će, kako je već rečeno, ostvariti pravo na puni godišnji odmor u godini u kojoj nije zasnovao radni odnos 1. januara (ili ipak 1. februara – čekamo na „presudu“ Ministarstva rada). On taj odmor može iskoristiti u potpunosti npr. u februaru. I onda otkazati ugovor o radu poslodavcu u martu. Dakle, zaposleni je iskoristio na primer 24 dana godišnjeg odmora. Zašto da ne, kada mu je u tom trenutku prema Zakonu o radu toliko i pripadalo? Ali budući da mu radni odnos prestaje već (na primer) 31. marta, on je – takođe prema Zakonu o radu – u toj godini ostvario pravo na 3/12 punog odmora, to jest u našem primeru samo šest dana. Sasvim je očigledno da mu poslodavac ne duguje ništa za neiskorišćeni godišnji odmor – baš naprotiv, koristeći apsurd u zakonskom tekstu, zaposleni je iskoristio 18 dana odmora više nego što bi mu inače pripadalo u trenutku prestanka radnog odnosa!
2. Pretpostavka nevinosti u krivičnom postupku jedan je od temeljnih principa istog. Zakon o radu se (na sreću) ne bavi krivičnim postupkom, ali sadrži interesantnu odredbu u članu 179. stav 3. tačka 5. prema kojoj „poslodavac može da otkaže ugovor o radu zaposlenom koji ne poštuje radnu disciplinu… ako njegovo ponašanje predstavlja radnju izvršenja krivičnog dela učinjenog na radu i u vezi sa radom, nezavisno od toga da li je protiv zaposlenog pokrenut krivični postupak za krivično delo“. Sofija Mandić je u pomenutom tekstu Da nam živi rad sasvim lepo opisala svu kontradiktornost ove situacije: „To znači da će biti dovoljno da poslodavac sam proceni da neko ponašanje predstavlja izvršenje krivičnog dela. Takvo rešenje je ne samo nečuveno već je i nejasno u kakvoj je ono vezi sa odredbama koje u slučajevima pokretanja krivičnog postupka omogućavaju privremeno udaljenje zaposlenog sa rada. Dobili smo apsurdnu situaciju – istovremeno je moguće da vas nakon započetog krivičnog postupka poslodavac privremeno udalji sa rada, ali i da vam „na osećaj“ da ste učinili krivično delo, bez ikakve odluke drugih organa, uruči otkaz. I to će biti sasvim zakoniti otkaz.“
3. Nedostatak odredbi o disciplinskom postupku i disciplinskim sankcijama bio je jedan od većih problema u Zakonu o radu. Iako su izmenama i dopunama uvedene disciplinske mere, mnogi problemi nažalost ostaju na snazi. I to pre svega zbog načina normiranja. Za početak, odredbe o disciplinskim merama uvrštene su u deo o otkazu ugovora o radu od strane poslodavca. Nije sasvim obećavajuć početak, zar ne? Međutim, pažljivim čitanjem Zakona o radu dolazi se do jednostavnog odgovora zašto je to tako. Odredbe o disciplinskom postupku – ne postoje. Samim tim ni nadležnosti za njegovo sprovođenje, kao ni način utvrđivanja disciplinske odgovornosti i izricanja disciplinskih mera. O dvostepenosti postupka ne može biti ni govora. Jer – postupak ne postoji, nije normiran. Ili ipak jeste? Član 179a. kojim se uređuju mere za nepoštovanje radne discipline, odnosno povredu radnih obaveza, primenjuje se na slučajeve iz člana 179. stavovi 2. i 3. Otkazni postupak poslodavac je u obavezi da sprovede ukoliko postoje otkazni razlozi – utvrđeni u članu 179. stavovi 2. i 3. Ukoliko se pročita prvi stav člana 179a. videće se jasno da poslodavac može zaposlenom umesto otkaza ugovora o radu izreći disciplinske mere, ukoliko smatra da postoje olakšavajuće okolnosti ili da povreda nije takve prirode da zaposlenom treba da prestane radni odnos. Ovo praktično znači da prilikom izricanja disciplinskih mera poslodavac pokreće otkazni postupak iz člana 180. ali ga ne završava otkazom ugovora o radu, već izricanjem neke od disciplinskih mera. Jako zanimljivo rešenje, posebno iz ugla zaposlenog koji do poslednjeg trenutka zapravo ne zna da li će mu poslodavac izreći meru otkaza ili neku od drugih mera. Zanimljivo je i to što je jedna od predviđenih disciplinskih mera upravo dobijanje opomene sa najavom otkaza ugovora o radu – ovakvu opomenu će zaposleni dobiti već na samom početku otkazno-disciplinskog postupka koji se protiv njega vodi. Čini se da se nije mogla komplikovanije i nesrećnije urediti ova osetljiva oblast. Ipak, ovakvo rešenje baca i novo svetlo na već razmatrano rešenje o zastarelosti disciplinskih otkaznih razloga – to su istovremeno i rokovi za izricanje disciplinskih mera. Ostavljam da sami razmislite o potencijalima za zloupotrebe ovakvog delimičnog regulisanja.
Kombinacija – zla namera i potpuni diletantizam
Kod ovih odredbi je nemoguće utvrditi kako su i zašto dospele u Zakon o radu, pa su svrstane u mešovitu kategoriju; moguće je da će pojedincima izgledati da je jedan ili drugi faktor ipak bio preovlađujući:
1. „Pripravnost“ za rad je kao (radnopravni) pojam do sada bila rezervisana isključivo za neke specifične profesije. Nekim čudom, uspela je da nađe svoj put i do opšteg režima radnog odnosa, pa se tako sada i periodi u kojima je zaposleni raspoloživ da obavlja poslove za poslodavca računaju u radno vreme. Vreme pripravnosti i naknada za istu se prema Zakonu o radu uređuju opštim aktom ili ugovorom o radu. Nije teško zamisliti najrazličitije vrste zloupotreba ove odredbe – od uvođenja minimalne naknade za tako nešto, do zloupotrebe izuzetno neodređenog pojma „kada se (poslodavcu) ukaže takva potreba“ da zaposleni mora biti pripravan (raspoloživ) za rad (videti više o tome u već citiranom tekstu Sofije Mandić).
2. Više puta moglo se čuti da su prava zaposlenih ojačana time što je poslodavcu nametnuta obaveza pregovaranja radi zaključenja kolektivnog ugovora kod poslodavca. Ovo nije tačno na više načina (čak iako se ne uzme u obzir da je takva obaveza poslodavca postojala i pre izmena i dopuna Zakona o radu). Pre svega, postoje mnogi poslodavci koji aktivno miniraju svaki pokušaj obrazovanja sindikata koji bi stekli svojstvo reprezentativnosti i pregovaračku legitimaciju – ovde se dakle pregovori sprečavaju pre njihovog začetka. Postoji i „rezervna varijanta“ iz člana 250. Zakona o radu: „Ako kod poslodavca nije osnovan sindikat, zarada, naknada zarade i druga primanja zaposlenih mogu da se urede sporazumom“ (kurziv autora). Mogu, a ne moraju – dakle, ovde ne postoji nikakva obaveza poslodavca i nepostojanje sindikata ga u potpunosti izuzima iz kolektivnog pregovaranja. Ukoliko ipak reprezentativni sindikat postoji, poslodavac je dužan da prihvati inicijativu za pristupanje pregovorima. Ne i da ti pregovori urode plodom. Znači, poslodavac ima „obavezu“ da aktivno minira pregovore tokom 60 dana, nakon čega mirne duše može da donese pravilnik o radu i priču o kolektivnom ugovoru ostavi iza sebe.
Međutim, fascinira činjenica da se predlagač izmene hvali rešenjem prema kojem poslodavac koji ne odgovori na poziv sindikata za kolektivno pregovaranje ne može da uredi prava, obaveze i odgovornosti ni pravilnikom o radu. To zapravo znači da će se direktno primenjivati Zakon o radu, viši kolektivni ugovori ukoliko postoje (a najčešće ne postoje), drugi opšti akti poslodavca, kao i ugovori o radu zaposlenih. Ovo dalje znači da će mnoga pitanja ostati neregulisana ili veoma slabo regulisana – a u svakom slučaju znači da će prava zaposlenih ostati na minimumu koji im garantuje Zakon o radu ili u retkim slučajevima posebni kolektivni ugovor. Pravilnikom o radu, podsetimo, ne mogu se predvideti manja prava (ili manji obim prava) od onih koja su predviđena zakonom ili kolektivnim ugovorima. Kako onda nedonošenje pravilnika o radu može da pogoduje zaposlenima? O većim pravima koja zaposleni stiču kroz ugovor o radu ne treba trošiti reči, jer je odavno jasno da su u pitanju formularni ugovori po pristupu, kroz koje poslodavci prepisuju odredbe iz zakona ili pravilnika o radu. Dakle, „zabrana“ donošenja pravilnika o radu nikako ne može ići u prilog zaposlenima, dok će za poslodavca predstavljati samo manju administrativnu prepreku. Toliko o zaštiti interesa zaposlenih.
Praksa će neminovno otkriti još nelogičnosti u normiranju, pa će verovatno biti i više materijala ove vrste. Čini se da će „zaštićenim radnicima“ koji postoje samo u paralelnoj realnosti ministra, od sada biti potrebna dvostruka zaštita. Jedna od poslodavaca koji se ne pridržavaju slova zakona, a druga od države koja se brine o ostvarivanju i zaštiti njihovih ugroženih ili povređenih prava. Ili što bi rekao Đorđe Balašević ironično pevajući o liku velikog vođe devedesetih, čija je naređenja aktuelni ministar rada tada veoma dosledno sledio – „nemoj nas više braniti, brigom ćeš nas sa’raniti“.
Peščanik.net, 02.09.2014.