FOTO: Mina Milenković
Posle nekoliko odlaganja, probijanja rokova i neispunjenih obećanja, Nacrt zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru dospeo je u javnost. Budući da je reč o propisu koji je realno preko potreban, kako bi se ustanovio kakav-takav red u zaradama koje isplaćuje država i zatvorile rupe iz kojih ona godinama bespotrebno krvari novac – konačno obnarodovanje budućeg zakonskog teksta više je nego dobra vest. Ali pažljivim čitanjem uviđa se da novi propis, iako donosi značajne izmene u pojedinim segmentima funkcionisanja javnog sektora, ostavlja i mnoga sporna, otvorena pitanja.
Šta se može zaključiti iz samog teksta propisa, koji je objavljen na sajtu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (MDULS), uz odgovarajući Vodič kroz Nacrt zakona?
Motivacija za donošenje zakona je na mestu. Navodi se da je nedopustivo da se različito plaćaju zaposleni koji obavljaju identične poslove u različitim segmentima javnog sektora, kao i da je jedan od ciljeva uvođenje principa „jednaka zarada za jednaki rad“ (ovde dolazi do male konfuzije, jer princip zapravo glasi „jednaka zarada za jednaku vrednost uloženog rada“, što postaje značajno kada su razni delovi javnog sektora različito opterećeni poslom). I ostali principi koji se pominju su važni, kao na primer uvođenje jasnih pravila za određivanje plata, kao i predvidivost iznosa plata na osnovu visine osnovnih zarada.
Problem sa ostvarivanjem ovih plemenitih ciljeva počinje pre čitanja samog Nacrta. Problem je ono čega u zakonu nema, odnosno ko je i zbog čega izostavljen iz ove regulative. Prvo što pada u oči je upadljivo odsustvo postavljenih lica, odnosno funkcionera. Ne postoji obrazloženje zašto je to tako. Zapravo, postoji floskula u Vodiču koja kao razlog navodi „specifičan radno-pravni status funkcionera“, bez obrazloženja zbog čega te specifičnosti utiču na njihovo izostavljanje iz regulative. Postoji takođe informacija da će se njihov položaj urediti posebnim zakonom, i to naredne godine. Zašto bi se oni izuzimali, nije sasvim jasno. Ali je jasno da se na ovaj način iz primene zakona, a samim tim i iz navednih plemenitih principa jednakosti, predvidljivosti i tako dalje – izuzimaju partijski ljudi. Zakon važi samo za „klasičnu administraciju“, izvršioce.
Primena zakona se ne odnosi ni na javna preduzeća. Ove fantastične tvorevine će nastaviti da uživaju u ničim zasluženoj autonomiji od državnog aparata i posebnim, po pravilu netransparentnim i rasipničkim politikama isplaćivanja zarada i drugih prihoda, kao i razbacivanja novca generalno. Obrazloženje glasi da MDULS nije nadležno za njih (to je stav Ministarstva), dok se u Vodiču navodi da se na javna preduzeća primenjuju principi poslovanja privrednih društava (zbog čega se valjda zaposleni u njima tretiraju eksteritorijalno u odnosu na propise kojima se reguliše rad javnog sektora).
Ono što je očigledno već iz samog naziva zakona (…o sistemu plata ZAPOSLENIH…) je da se ovim aktom neće regulisati položaj lica radno angažovanih po drugim pravnim osnovima. Tako će i dalje biti dozvoljeno da na poslovima trajnog karaktera (na kojima bi se neko morao zaposliti) rade ljudi angažovani na ugovore o privremenim i povremenim poslovima na mesec dana, u strahu da im ugovor neće biti produžen, zbog čega će raditi ispod cene, bez radnog vremena, odmora, prava na porodiljsko odsustvo… Sa druge strane, i dalje će biti dozvoljena invazija takozvanih savetnika najrazličitijih funkcionera, koji su obično basnoslovno plaćeni za fiktivne usluge koje ne obavljaju, pri čemu se isti ljudi kasnije pojavljuju kao „donatori“ novčanih sredstava za političku stranku koja ih je tamo i postavila.
Čega, sa druge strane, u zakonu ima?
Prvih sedam članova praktično definišu osnovne elemente prava na platu, na način na koji je Zakonom o radu definisana zarada u opštem režimu radnog odnosa. Međutim, slučajno ili namerno struktura plate i struktura zarade nisu identične. Dok se zarada sastoji iz osnovne zarade, zarade za radni učinak i uvećane zarade (član 106. Zakona o radu), plata se sastoji iz osnovne plate i dodataka na platu. Član 3. nacrta nosi naziv „Pravo na platu“, ali se njime zapravo definišu pravo na platu i pravo na druga novčana primanja, što stvara terminološku konfuziju. Osnovna plata se dobija množenjem osnovice za obračun i koeficijenta. Osnovica se utvrđuje na godišnjem nivou, zakonom o budžetu. Koeficijenti se razlikuju u zavisnosti od platnog razreda u kojem se zaposleni nalazi. Zakonom je određeno da raspon koeficijenata može iznositi najviše 1:7,5. Ali konkretni koeficijenti platnih razreda nisu dati u zakonu, već će biti određeni aktom Vlade (član 9. Nacrta).
Aktom Vlade će takođe biti utvrđen i Katalog radnih mesta, najavljivan kao jedno od dostignuća ovog zakona, kao što će i platni razredi biti utvrđeni po Vladinoj metodologiji (član 12. Nacrta). Zakon daje samo okvirne kriterijume za utvrđivanje platnih razreda, a sve ostalo je na Vladi. Nejasno je kako se i zašto došlo do broja od 60 platnih razreda i ne daje se nijedan funkcionalni kriterijum prema kojem je moguće (makar apstraktno) videti na koji način će Vlada oformiti platne razrede. Dati kriterijumi su donekle logični, a odnekle nisu i njihova relevantnost zavisiće samo od njihove primene u praksi. U članu 12. kao kriterijumi se navode: složenost poslova, kompetentnost, odgovornost, autonomija u radu i poslovna komunikacija. Nema naznaka koji od kriterijuma će imati veću težinu pri formiranju platnog razreda, niti na koji način će uticati na popunu široko postavljenog odnosa 1:7,5.
Nakon što su na ovaj način Vladi date odrešene ruke za sprovođenje praktično celog posla u određivanju osnovne plate, u tekstu se navode i situacije u kojima će zaposleni dobijati dodatke na osnovnu platu. Dodaci su predviđeni za: rad noću, neradni dan praznika, prekovremeni rad, dežurstvo i pripravnost (član 18. Nacrta). Sa ovom odredbom mnogo toga nije u redu već na prvi pogled. Najpre, jedan od ciljeva donošenja zakona jeste ograničenje autonomije raznih segmenata javnog sektora u „napumpavanju“ plata. Odatle proističe da su ovi osnovi koji su nabrojani u zakonu, zapravo svi osnovi uvećanja osnovne plate. Ali zakon u istom članu omogućava uvećanje plate na osnovu vrednovanja rezultata rada (ako je to propisano posebnim zakonom i ako nije izraženo kroz platni razred zaposlenog), kao i pravo na drugi dodatak na platu ako je to predviđeno posebnim zakonom – što obesmišljava princip formalne jednakosti primanja svih zaposlenih u javnom sektoru, ali i princip smanjenja mogućnosti da se različitim dodacima na platu pojedinim zaposlenima isplaćuju značajno veći iznosi od osnovne zarade.
Posebno pitanje je šta se dešava sa novčanim primanjima zaposlenih koja su predviđena (tek usvojenim) kolektivnim ugovorima, a ne nalaze se u Nacrtu? Da li ona ostaju bez zakonskog osnova postojanja, pa se samim tim neće ni primenjivati – ovo bi bio logičan pravnički zaključak, zbog kojeg su pojedini sindikati zaposlenih u javnom sektoru već najavili štrajk u slučaju usvajanja ovakvog Nacrta zakona.
Konačno, jako je zanimljiv misteriozni položaj „srednjeg“ elementa zarade koji postoji u Zakonu o radu – zarade za radni učinak. Nijedan od kriterijuma za utvrđivanje visine plate ne uzima u obzir radni učinak zaposlenog, iako je sama ministarka u najavi zakona govorila kako će se konačno ispraviti nepravda da medicinska sestra koja primi 50 pacijenata zarađuje isto kao medicinska sestra koja primi 150 pacijenata.
Jedini trag nekog razlikovanja može biti kriterijum za utvrđivanje platnog razreda – poslovna komunikacija, koja se definiše kao „nivo internih i eksternih kontakata“ zaposlenog. Ali ovakvo tumačenje nema nikakvog smisla iz dva razloga. Prvo, moguć je značajno uvećan obim poslova zaposlenog koji nema kontakte sa korisnicima usluga. Drugo, kada bi se ostvareni rad vrednovao samo kroz kriterijume za utvrđivanje platnih razreda, to bi vodilo upravo nepravičnostima koje navodno pokušavaju da se iskorene – jer bi se isti platni razred primenjivao na sve zaposlene na istim poslovima, bez obzira na njihov radni učinak. Na ovaj zaključak – da je radni učinak unapred predviđen kroz formirani platni razred – upućuje i već pomenuta odredba iz člana 18. Nacrta, da će se zaposlenom plata uvećavati po kriterijumu vrednovanja rezultata rada, ukoliko je to propisano posebnim zakonom i ako nije izraženo kroz platni razred zaposlenog. Izgleda da će, suprotno najavama, zaposleni koji „broje spajalice“ i dalje imati isti iznos na obračunu plate kao oni koji, radeći iste poslove, ostvaruju natprosečni radni učinak.
Kada se Nacrt ovako sagleda, jasno je da se radi o aktu bez posebne sadržine. Ogroman deo nadležnosti pri formiranju sistema prepušten je Vladi. Zakon nudi ljušturu, ne baš najsrećnije zamišljenu, koju će tek Vlada popuniti svojim aktima, u skladu sa trenutnim interesima i političkim odnosom snaga između njenih članova. Obuhvat zakona, kao i njegova sadržina, ne donose dakle ništa dobro sistemu kada je reč o objektivnim merilima za vrednovanje rada zaposlenih u javnom sektoru. Ne donose ni stabilnost, ni trajnost sistema, jer Vlada može da ga temeljno promeni jednom svojom odlukom. Ostaju misterije: odakle baš 60 platnih razreda, i kako će se ovim zakonom i novim sistemom ostvariti svi oni ambiciozno zacrtani principi. Ostaje da se vidi i kako će ovaj sistem funkcionisati u praksi, kao i da li će doneti uštede i kolike će one biti (mada to nije ni pomenuto na predstavljanju Nacrta javnosti). Iako se radi o propisu koji je realno potreban, čini se da će usvajanjem ovog zakonskog teksta Narodna skupština zapravo celu ovu oblast samo prepustiti na milost i nemilost Vladi Srbije, da je ona uređuje prema svom (političkom) nahođenju.
Peščanik, 26.10.2015.
Radne žene, 30.10.2015.