FOTO: Predrag Trokicić
Bez javne rasprave i bilo kakvih konsultacija i razmene ideja, Vlada Srbije je na predlog Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu utvrdila Predlog zakona o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru i uputila ga u Skupštinu, na čijem se dnevnom redu automatski našao nepunih 48 časova kasnije, po hitnom postupku – naravno, protivno Poslovniku Narodne skupštine. Više nikoga ne iznenađuje netransparentnost u radu ministarstava i Vlade. Ekspresnost usvajanja zakona jedna je od odlika aktuelnog režima, koja ukazuje na bahatost i neviđeni otpor prema normalnim demokratskim tradicijama funkcionisanja vlasti, koji je iskazan kroz više puta ponovljeni princip „može nam se, narod nas je izabrao“. Skupštinska debata (i to je javna rasprava, kako je svojevremeno izjavila predsednica Narodne skupštine) prošla je u relativno očekivanom tonu. Izjavu da SNS nije nikoga zaposlio u državnoj upravi jer važi zabrana zapošljavanja od 2013. godine, ne vredi ni komentarisati. Da se dešava nekom drugom, mislili bismo da je smešna; budući da se dešava nama, može se okarakterisati jedino kao bezobrazna.
Dakle, dočekali smo zakon koji će omogućiti racionalizaciju. Time je međutim odgovoreno samo na jedno (pot)pitanje u nizu pitanja o misterijama koje okružuju ovaj poduhvat; neka od osnovnih pitanja ostaju bez odgovora i nastavljaju da izazivaju zabrinutost.
Tekst predloga počinje definicijom javnog sektora. Ovo je važno jer se definicijom zapravo (konačno) stvara obuhvat, domašaj racionalizacije. Javni sektor je „sektor koji je definisan propisom o budžetskom sistemu, osim javnih preduzeća osnovanih od strane Republike Srbije, pravnih lica osnovanih od strane tih preduzeća, preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom osnovanih od strane Republike Srbije, odnosno koja posluju sa većinskim državnim kapitalom, javnih medijskih servisa, organizacionih oblika u javnom sektoru koji su osnovani međunarodnim ugovorom ili u kojima se broj zaposlenih određuje u skladu sa međunarodnim ugovorom“. Kao što se do sada i spekulisalo, javna preduzeća ostaju nedodirljiva za svaku racionalizaciju, pa i ovu koja je nazvana neminovnom, sudbinskom i ključnom. U krug javnog sektora koji se racionališe ulaze međutim državni organi, javne službe, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Dakle, praktično sve ostalo što se „hrani“ iz budžeta Republike Srbije.
Predlog dalje utvrđuje načela prema kojima će se racionalizacija sprovesti, i to načela odgovornog fiskalnog upravljanja, racionalnosti, funkcionalnosti i efikasnosti, kao i načela propisana posebnim zakonom. Iako su definisana, načela nam ne otkrivaju ništa osim do sada poznate birokratske priče. Zanimljivo je ipak primetiti da se pominju i ostala (neidentifikovana) načela propisana posebnim zakonom, dok je izostalo – makar samo formalno – pominjanje načela nediskriminacije zaposlenih. Stiče se utisak da su načela postavljena samo za „pogled izvana“, da izgledaju dobro MMF-u i drugima koji će ih vagati, a ne da bi umirila (opravdane?) slutnje da će se racionalizacijom izvršiti potpuna partizacija javnog sektora.
Posredno se saznaje i to da će racionalizacijom biti obuhvaćeni samo zaposleni na neodređeno vreme – ovo je problem koji je već analiziran u prethodnim tekstovima. Zaposleni na određeno vreme i prema drugim ugovorima o radnom angažovanju van radnog odnosa našli su svoje mesto u članu 10. predloga, kojim je predviđeno da tako angažovana lica ne mogu činiti više od 10 odsto od broja lica koja su u radnom odnosu na neodređeno vreme. Izuzetaka od ovog pravila međutim ima dosta (čak 12 nabrojanih). Poseban apsurd u izuzecima jeste to što u 10 odsto neće ulaziti oni koji su angažovani na poslovima sezonskog karaktera, na „programima i projektima“, radi zamene odsutnih radnika. Niko izgleda tvorcima zakona nije objasnio da se ugovori van radnog odnosa zaključuju samo za takve poslove. Nije normalno, a i Zakonom o radu je zabranjeno, da se lica van radnog odnosa ili u radnom odnosu na određeno vreme, angažuju na poslovima trajnog karaktera.
Prema članu 4. stavu 1. predloga, „Aktom Vlade, za svaku kalendarsku godinu, utvrđuje se maksimalan broj zaposlenih na neodređeno vreme u sistemu državnih organa, sistemu javnih službi, sistemu autonomne pokrajine i sistemu lokalne samouprave, na predlog Generalnog sekretarijata Vlade, uz pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za poslove državne uprave i lokalne samouprave i ministarstva nadležnog za poslove finansija“. U sektoru obrazovanja broj zaposlenih će se dobijati zbirom radnih vremena, odnosno zaposlenih sa punim i nepunim radnim vremenom (stav 2. člana 4). Zabrinjavajuće je međutim što ova odredba čini stav 1. istog člana nemogućim za tumačenje. Naime, u stavu 1. se govori o zaposlenima na neodređeno vreme. U stavu 2. se pravi izuzetak da će se u zbir zaposlenih uračunati i oni sa nepunim radnim vremenom. Puno i nepuno radno vreme nemaju nikakve veze sa radom na određeno i neodređeno vreme. Neko može raditi sa nepunim radnim vremenom na neodređeno vreme, ili biti u bilo kojoj drugoj mogućoj kombinaciji. Ako je stav 2. izuzetak od pravila, onda se stav 1. tumači tako da ne obuhvata zaposlene na neodređeno vreme sa nepunim radnim vremenom? Veoma čudno tumačenje, ako je tako.
Član 4. sadrži još neka sporna rešenja. Naime, Vlada će utvrđivati koliki je broj zaposlenih potreban u nastupajućoj kalendarskoj godini, za svaku godinu. Akt koji donosi Vlada biće zasnovan na analizama delova javnog sektora, kao i obrazloženim predlozima nadležnih ministara, za svaki od sektora. Na ovaj način će se utvrđivati broj zaposlenih i eventualna potreba za smanjenjem postojećeg broja zaposlenih. Od pravila postoji i izuzetak, pa će se tako „određivanje maksimalnog broja zaposlenih u sudovima i javnim tužilaštvima počev od 1. juna 2016. godine vršiti u skladu sa propisima iz oblasti pravosuđa“. Istovremeno, odredba iz člana 5. predloga predviđa da će Visoki savet sudstva imati nadležnost za određivanje broja zaposlenih u „Visokom savetu sudstva i za nosioce sudijskih funkcija“. Analogno tome, za javne tužioce nadležno je Državno veće tužilaca. Šta ovo zapravo znači? Jasno je kada se odnosi na zaposlene koji nisu nosioci pravosudnih funkcija. Ali da li se ovime daje nadležnost pravosudnim savetima da odluče i koji je optimalan broj nosilaca pravosudnih (sudijskih, tužilačkih) funkcija? Sudeći prema tumačenjima koja se javljaju u medijima, VSS i DVT će zaista odrediti i optimalan broj nosilaca svih pravosudnih funkcija. Kako će se višak odraziti na sudije i tužioce, kada je njihova pozicija stalna (ne računajući prvoizabrane sudije i zamenike javnih tužilaca na tri godine)? Veoma nerazumljiva odredba čije ćemo tumačenje tek videti kada se zakon bude primenjivao. Ostaje (mala) nada da se neće ponoviti skandal sa procesom „reizbora“ sudija i tužilaca iz 2009. godine.
Rok za racionalizaciju u 2015. godini biće 60 dana od dana donošenja ovog zakonskog teksta. Kada je reč o zaposlenima u državnoj upravi, to se direktno kosi sa odredbama Zakona o državnim službenicima koji predviđa da zaposleni za čijim radom je prestala potreba provede dva meseca neraspoređen, pre nego što mu prestane radni odnos (član 131. stav 1. tačka 3. a u vezi člana 133. ovog Zakona). Ukoliko takav zaposleni ne pristane na sporazumni prestanak radnog odnosa koji je predviđen članom 21. predloga, biće nemoguće da se ovaj rok ispuni.
Članom 12. predloga ostavljena je mogućnost da se otpusti veći broj zaposlenih od onoga koji je minimalno potreban radi racionalizacije, a da se zatim ta upražnjena mesta popune novozaposlenima. Kako je tako nešto uopšte moguće? Zamislite situaciju u kojoj direktor škole treba da otpusti petoro zaposlenih, a otpusti desetoro – sve pod izgovorom racionalizacije. Kako se to može pravdati, kada je u trenutku otpuštanja znao da je dovoljno da otpusti petoro ljudi? Ovako nešto ne samo što je neracionalno, već je i otvoreni poziv za razračunavanje onih koji o otpuštanjima odlučuju sa neistomišljenicima (partijskim ili bilo kojim drugim). Nema bojazni da će se na taj način negativno uticati na proces rada, budući da se otpušteni mogu zameniti (poslušnijim) novim kadrovima. Krajnje ironično, istovremeno se velika pažnja posvećuje mehanizmima zaštite od nezakonitog povećanja broja zaposlenih.
Kao što je već napomenuto, član 21. predviđa isplatu stimulativnih novčanih naknada, odnosno narodski rečeno „socijalni program“ za one koji dobrovoljno žele da im radni odnos prestane. Izričito je predviđeno da će se ova mogućnost ponuditi samo onim zaposlenim koji rade na poslovima za kojima je prestala potreba ili na kojima postoji preveliki broj izvršilaca. Ova odredba je potpune neshvatljiva, budući da se može dogoditi situacija da neko ko je zaposlen na mestu koje se ukida želi da ostane na poslu, dok bi neko ko je „pošteđen“ otpuštanja rado uzeo stimulativni program. Pod uslovom da i zaposleni koji želi da ostane može obavljati poslove zaposlenog koji želi da ode, dobija se win-win situacija za oba zaposlena. Ovako kako je odredba postavljena, izgleda da će biti više lose-lose situacija, kojima niko neće biti zadovoljan. Osim novčanih stimulacija, za zaposlene koji budu otpušteni kao tehnološki višak, predviđene su otpremnine u skladu sa zakonom. Suprotno optem rešenju iz Zakona o radu (član 158. stav 1), predlog sadrži odredbu da je rok za isplatu tih otpremnina 30 dana od dana prestanka radnog odnosa.
Podaci o broju zaposlenih i angažovanih lica jesu javni, ukoliko posebnim propisom kojim se uređuje tajnost podataka nije drukčije uređeno (član 29. predloga). Možda ćemo konačno saznati koliko ima zaposlenih na budžetu, makar u ograničenom obuhvatu ovog propisa? Ili će se opet pojaviti kreativna tumačenja Zakona o tajnosti podataka?
Šta ovaj propis ne nudi? Objašnjen je mehanizam otpuštanja, objašnjene su mogućnosti pred kojima će se naći „obeleženi“ za otpuštanje. Neka pitanja su delimično objašnjenja, pokrenuta su neka nova i to čini se pre svega zbog lošeg kvaliteta zakonskog teksta. Naročito je sporno to šta zakonodavac planira za nosioce pravosudnih funkcija (svaki iole priučen pravnik rekao bi da ne može da planira ništa jer je to izvan domašaja zakonodavca, ali ako nas pređašnje iskustvo nečemu uči to je da sitnice poput Ustava nikada nisu predstavljale neki veći problem sprovođenu čudnih politika – otuda doza opreza nikada nije na odmet). Izostavljanje javnih preduzeća zapravo pokazuje političku pozadinu svega što će se dogoditi – mirne luke za partijsko zapošljavanje ostaju netaknute.
Otkud sumnja u to da će racionalizacija biti objektivno i nepristrasno sprovedena? Nema kriterijuma. Niti jednog jedinog. Nema objašnjenja kako će se dobiti broj onih koji će izgubiti posao, a kojim se i ovih dana licitira u medijima od strane više ministara u Vladi (jedini kriterijumi za maksimalan broj zaposlenih dati su u odnosu na lokalnu samoupravu). Sasvim je izvesno da će, bar kada je reč o državnoj upravi, vojsci, policiji, školstvu i zdravstvu (hajde da za sada ne diramo pravosuđe) poslednju reč imati ministri. Davne 2003. godine, tadašnji ministar odbrane Boris Tadić zatražio je procenu svog ministarstva koliko je ljudi u sistemu odbrane višak. Dobio je odgovor da je prema sistematizaciji radnih mesta u odbrani, popunjeno između 25 i 30 odsto kapaciteta, i da se „komotno“ može zaposliti mnogo više ljudi od tadašnjeg broja, a da o višku zaposlenih nema ni govora. Manja „greška“ se tadašnjim stručnjacima u Ministarstvu odbrane potkrala u tome što su za određivanje ove cifre koristili parametre i sistematizacije iz doba SFRJ. Ovaj događaj bi se mogao prepričavati samo kao anegdota, samo da smo u međuvremenu nešto naučili. Prvo, sistem odbrane je skupo platio ovo pametovanje jer su već za vreme kratkog ministrovanja Davinića usledila masovna penzionisanja i potom potpuno neplansko smanjenje broja profesionalnih vojnika otpuštanjima bez ikakvih prethodnih analiza i planova, što je naravno izuzetno negativno uticalo na ceo sistem. Drugo, 12 godina kasnije od državne uprave se ponovo traži ista stvar – da sama sebe „reformiše“ iznutra. Šta će se dogoditi ako do ministara budu stizali slični rezultati, kao što su stigli do Tadića 2003. godine? Da li će se i tada primeniti isti plan B kao u Vojsci Srbije – nasumična i neplanska otpuštanja?
Iskreno, odgovor na ovo pitanje ne bi ni trebalo da se nalazi u zakonu u svim detaljima. Ali dobro bi došlo da se makar u glavnim crtama objasni šta će se dalje događati, pošto zakon stupi na snagu. Pod načelima racionalizacije provučene su floskule prema kojima se ne može utvrditi kako će biti odabrani oni koji će izgubiti posao. Očigledno je da će sve ostati na starešinama organa, institucija, drugih organizacionih jedinica i oblika. A kako će oni postupati? Za svako veće otpuštanje mora se doneti plan; taj plan mora između ostalog sadržati obrazloženje zašto se neki poslovi ukidaju ili smanjuje broj njihovih izvršilaca, koliko je smanjenje u pitanju, koliko ljudi mora tim putem da izgubi posao. Onda se naznačava koliki će biti „prirodni odliv“ odlaskom u penziju ili prihvatanjem stimulativnog programa. Tada se dolazi do jasnih situacija koliko ljudi radi na pozicijama koje su nepotrebne. Ukoliko postoji više zaposlenih od kojih će samo neki ostati, uspostavljaju se kriterijumi prema kojima će se oni rangirati. Ovi kriterijumi mogu biti profesionalni (vezani za kvalitet obavljanja posla), ali i socijalni (vezani za godine staža/života, broj izdržavanih lica u porodici, i slično). Ništa od ovoga nije novo, sve se to primenjuje u opštem režimu kada dolazi do viška radnika kod privatnih poslodavaca. Zašto bi javni sektor bio izuzetak?
Nema kriterijuma ni kod veoma sporne situacije kada se otpusti više ljudi nego što je nužno neophodno, i na taj način se ostavi prostor za zapošljavanje. Zašto bi se otpuštalo više ljudi nego što je neophodno, samo da bi se nakon toga primili novi zaposleni? Na to pitanje odgovor može biti samo jedan, radi partizacije državne uprave i privatizacije javnog sektora u korist interesa trenutnih funkcionera.
Nigde se u predlog ne navodi da će se na osnovu tog zakonskog teksta doneti neka bliža pravila, opšta za sve ili više posebnih za različite delove javnog sektora. Sve se svodi na akta iz članova 4. do 6. koja nadležni dostavljaju bez ikakvih smernica (i kontrole). I to je ono što možda i najviše plaši. Kada budu počeli da se daju otkazi, makar i formalno u skladu sa zakonom (ovim, i drugim koji su relevantni za različite delove sistema) videće se reakcija otpuštenih, koji u tom trenutku neće imati šta da izgube i koji će se shodno tome ponašati daleko „rasterećenije“ i spremnije da svoja prava potvrde pred sudom, ukoliko smatraju da su prekršena. Dosadašnja praksa, ne samo ove već i prethodnih vlasti, ne daje nam nijedan racionalan razlog da pomislimo da će i ova racionalizacija biti više racionalna nego partijska.
Peščanik.net, 29.07.2015.